中国装备制造业发展外部承压现状分析

　　长达两年的中美经贸摩擦叠加疫情，使我国装备制造业面临前所未有的外部压力。

　　以贸易救济调查打压我中低端产品价格优势

　　2019年，国外对华装备制造业新立案数虽同比下降29.2%，但占当年国外对华贸易救济调查总数的比重（17.2%）超过改革开放40年来的平均水平（16.8%）。贸易救济调查成为打压中国产品价格优势的首选工具，且涉案产品范围持续向中高端领域扩展——2019年，8起涉及通用设备的贸易救济调查中，4起涉及紧固件，大部分是螺纹紧固件和合金钢螺杆；4起涉及电气机械和器材的贸易救济调查涉及的产品包括电动机、单模光纤、风电塔筒、变压器。

　　在反补贴领域，美国不断强化反补贴规则，如在WTO改革问题上针对发展中国家认定提出新的标准，联合欧盟和日本就“产业补贴”、“非市场经济导向”等问题向中国施压，国内法层面将汇率问题与反补贴挂钩，未来可能以汇率补贴对我国输美产品征税。

　　通过337知识产权调查限制我中高端产品进入美国市场

　　中国连续18年位居美国337调查之首。2019年，装备制造业337调查案件同比增长55.6%；涉案产品由中低端转向中高端，通讯设备、集成电路、微型机电系统、传感器、无人机、3D激光雷达设备等高技术装备产品成为美国对华337调查的重点。

　　通过海关知识产权扣押对我国装备制造业出口产品采取限制，2019财年，中国大陆和中国香港被美国扣押的商品价值总额占比分别为66%和26%，针对的产品从以往的低端产品转向了关键零部件、电池以及汽车等中高端产品。

　　在国际层面，2019年以WTO为代表的多边机制弱化，争端解决机制停摆，“与贸易有关的知识产权协议”维持的平衡出现松动，一些新的知识产权规则在发达成员中已启动协商。

　　美国在关键基础设施领域保护本国产业和市场

　　1．以232国家安全调查保护国内产业

　　2017年以来，以国家安全为由对进口产品实施限制的232调查频发，美国开始以232调查保护关键基础设施。疫情期间，美国将16个行业界定为关键基础设施，随即，美国商务部针对电网变压器叠片和绕铁芯、移动起重机发起232国家安全调查。未来关键制造业有可能成为新的立案调查产业。

　　2．以禁令、《国防授权法》保护本国通信供应链

　　2018年8月，美国《2019财年国防授权法》第889条禁止采购电信和监控设备；2019年5月发布保护电信供应链安全行政令，宣布国家紧急状态；2019年8月实施第889条禁止采购中国通信设备以及视频监控； 2019年11月以“国家安全风险”为由将中国企业排除在美国农村运营商采购之外； 2020年3月签署的《安全可信通信网络法》禁止联邦通信委员会（FCC）从“不可信供应商”购买或维护电信设备或服务。

　　针对电信行业的限制流程可能成为标准的打压范式，2019年12月通过的《2020年国防授权法》就已经禁止从“非市场经济、拒绝对知识产权提供充分保护的国家”采购机车车辆 ；2020年5月1日的总统行政令要求禁止美国购买对国家安全造成风险的海外电力设备。未来，轨道交通、电力设备也可能面临与通信监控设备类似的境遇。

　　以“内控外联”方式打压中国高端装备制造业

　　1．联合盟国强化投资审查

　　2018年，美国修改投资审查法，2020年发布实施细则，要求限制中国进入关键技术、关键基础设施和个人敏感数据（TID）领域，对投资实施强制申报并交纳交易额1%或30万美元的备案费，增加我在美国并购及投资高技术的难度。未来，美国将重点评估机车、地铁行业的制造和组装情况。

　　在电信领域，2020年4月美国设立电信服务业外国参与评估委员会，对面向未来的基础技术实施严格的投资审查，打压中国5G技术和企业，遏制中国装备制造业向“智能制造”的转变。

　　在国际层面，美国投资审查实施细则将英、澳、加列为“例外国” ，来自这三国的投资者为“例外投资者”，其投资和房地产交易将不会受到CFIUS的审查。2022年以后，美国对“例外国”的标准确定为“建立并有效分析外国投资国家安全风险且与美国就投资安全事宜协调的国家”。这就要求其他国家也要建立投资审查机制。受美国影响，疫情期间，欧盟发布《关于外国直接投资和自留流通的成员国指南》，德国将《对外贸易法》中的外国直接投资审查标准提升到“损害威胁”，澳大利亚全面审查外资，加拿大强化外资审查，印度限制任何来自与其陆地接壤国家的投资者。

　　2．通过出口管制严控美国高技术流失

　　为限制技术外流，美国通过出口管制对出口、再出口、转让（国内）、视同出口等具体行为实施管控，对不同的国家、产业、企业乃至个人都实施严格的“管制”：对国家实施不同管制理由和许可例外，对十大类产业下的五大类产品类型，监控向企业出口物项的最终用户和最终用途实行严格限制，通过视同出口许可监视科技人之间技术交流。其目的就是保护美国技术和knowhow、保障技术领导力，实现竞争优势，维持科技垄断地位。

　　2020年，美国对《出口管理条例》大幅修改，限制对中国高端产品、技术出口，限制我从瓦协成员国和中国香港进口国家安全物项；全面监控美国对华高端产品、技术的最终用途；同时扩大“军事最终用途”定义。未来美国出口商会被要求加强尽职调查，加大评估中国最终用户的力度，这将大大提高合规成本，降低美国原产物项对中国的出口或再出口，甚至可能迫使某些公司选择退出与中国企业的合作。

　　受美国新《出口管理条例》影响的26大类产品主要涉及机械、电子、航空航天领域可军用可民用的设备、材料、软件和技术，具体产品不仅涉及轴承圈等基础零部件，还涉及现场可编程设备FPGA、谐振器校准设备、动态波前测量设备、光学测量仪器，电子涉及涂层设备、芯片技术、光刻胶、计算机外部互联设备、电信测试检测设备与软件。

　　3．以“黑名单”切断全球供应链

　　美国以“实体清单”和“未核实清单”限制对企业出口，监控出口的最终用户和最终用途。2019年，涉华实体清单新增79家，为有史以来最多的一年。截止目前，我国被纳入实体清单的机构累计达253家，这些企业已经很难进口美国的产品和技术了。而未核实清单中，中国大陆和中国香港被纳入的企业占该清单总数的66.0%，说明未核实清单主要针对的就是中国大陆进口商和中国香港转口的美国管制物项的最终用途。而违反出口管制，不仅无法获得美国物项及服务，还可能面临民事（30万美元或交易额2倍）和刑事处罚（100万美元、20年监禁）。

　　4．拉拢盟国，中国供应链“断供”风险加大

　　2019年，美国在《瓦森纳协定》和其他国际会议期间寻求盟国对新兴技术管制的支持，中国供应链“断供”风险加大。9月邀请15个先进工业国家参加敏感技术多边行动会议；瓦协年会期间与部分国家商定每3个月就重点技术问题进行讨论；在联合国防扩散会议上寻求欧盟、日本及其他盟国在多边机制以外采取行动。在美国影响下，2019年瓦协明确加强对网络仿真软件、通信监控、数字调查工具/取证系统、亚轨道航天器、混联机床以及光刻设备和技术的管制。

　　2020年1月3日，美国对地理空间图像AI软件（遥感软件）实施临时管制，而根据《出口管制改革法》，对新兴技术在国内临时管制的同时应推动国际层面的管制。2020年5月19日，美国商务部发布新法规，要求支持美国在商业卫星遥感行业的领导地位。由此可见，出口管制是提高美国技术领导力的有力工具。

　　中国装备制造业应该怎么办？

　　疫情导致经济全球化放缓，国际贸易规则重构，全球供应链、产业链本地化、区域化和分散化加速。面对当前复杂的国际局势，尤其是上述的美国针对性措施，我们建议：

　　（1）对于传统中低端优势产业，发挥溢出效应、海外设厂，加快出口转内销，积极应对贸易救济调查；

　　（2）对于中高端技术资本优势产业，加快产业升级，发挥中国优势，开辟多元化市场；

　　（3）对于高精尖产业，加强供应链安全评估，加快补短板，支持基础研究；

　　（4）对关键产业实现产业链重构。

　　面对全球经贸摩擦常态化，我们应重视并重建国家以及企业内部的信息体系，搭建装备制造业关键技术数据库、建立风险评估预警体系、建设企业合规体系。