新修订的《反垄断法》从竞争角度鼓励创新

近日，第十三届人民代表大会常务委员会第三十五次会议审议通过《关于修改中华人民共和国反垄断法的决定》，新《反垄断法》将自2022年8月1日起施行。修订后的《反垄断法》在第一条中的“保护市场公平竞争”后增加“鼓励创新”，丰富了我国反垄断立法目的体系，意味着我国已经开始正确认识并且科学处理竞争与创新的关系。

反垄断法的目的决定了反垄断法的实施和应用，其服务于明确反垄断执法的优先事项，找准执法实际结果与预期结果之间的差距；在可衡量和透明度上也增强了反垄断执法机构的问责性，使其能够在一定程度上为个别疑难案件的决策找到原则性依据和根本性遵从。在全球数字经济竞争和数据资源争夺愈演愈烈的背景下，我国应该选择新的反垄断周期，从竞争政策和产业政策双向融合促进的高度重视颠覆式创新，将“鼓励创新”纳入反垄断的法律框架和价值目标体系，提供更适当的法律标准，为反垄断法在新经济、新业态以及知识产权竞争中的适用提供充分的价值基础。“鼓励创新”是数字经济背景下强化反垄断执法的必然要求，有助于提高反垄断执法的科学性与合理性，促进国民经济在法治轨道上规范、健康发展。

曾有观点主张，无须增设“鼓励创新”为反垄断立法目的，理由是反垄断的立法主旨应以维护竞争机制为核心，如果立法目的过于多元，有稀释立法主旨之忧。然而，反垄断法立法目的可分为直接目的和间接目的，直接目的为保护市场竞争机制，间接目的为通过保护市场竞争机制而带来的潜在利益。不同于知识产权法以保护激励创新，反垄断法以竞争鼓励创新：竞争一方面促使企业提高产量和降低成本，同时也为企业创新提供了强大的激励与动力，不思创新的市场主体终究会在激烈的市场竞争中败下阵来，为优胜劣汰的竞争机制所淘汰。过去40年间，中国特色社会主义市场经济经历了高速发展，但是单纯依靠投资、出口的经济发展传统动能正在不断减弱，必须依靠创新来实现更高效率的资源配置，进而提高生产力。“鼓励创新”入法是对竞争与创新关系的再认识，是从竞争法治角度思考如何鼓励创新的一种尝试，满足了创新驱动经济高质量发展的现实需要。

需要强调的是，将“鼓励创新”写入反垄断法并不能直接实现鼓励创新的目的，需要为“鼓励创新”的具体适用做好路径设计。《反垄断法》可以通过禁止竞争对手间的无正当理由不进行研发的协议、挑战扼杀创新的横向合并等方法鼓励创新。尤其要考虑在平台、数据、算法三元融合下创新的实现面临很大挑战，赢者通吃的市场集中效果、取得市场力量的平台破坏创新循环等现象或导致创新受阻与延滞发展。数字经济背景下，数据成为关键生产要素和重要投入品，数据驱动创新的实现有赖于数据流通，然而平台间相互屏蔽封杀导致的数据孤岛与数字生态割裂状态妨碍了数据驱动型创新的发展，未来需要进一步鼓励平台开放与数据共享，为创新提供可能、创造条件。

明确竞争政策基础地位是总则部分的另一重要修订之处。在第四条中增加“国家坚持市场化、法治化原则，强化竞争政策基础地位”，是将以《反垄断法》为基础的竞争政策体系与竞争政策基础地位从法律规范的层面予以确立，有利于促进竞争政策与产业政策等其他经济政策的平衡协调，服务于国有企业市场化转型、优化营商环境、加快建设全国统一大市场等改革任务。同时，总则部分第五条明确“国家建立健全公平竞争审查制度”，一方面是对当前已经建立起来的公平竞争审查制度予以上位法层面的认可，另一方面也是为具体落实竞争政策基础地位提供刚性的制度化保障，从涉及市场主体经济活动的政策性、规则性文件的出台层面强调对竞争政策基础性地位的贯彻与尊重，从事前角度弥补了已有禁止行政垄断制度事后救济的不足。

本文作者 杨东 系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员；高清纯 系中国人民大学元宇宙研究中心研究人员