数字经济平台治理的中国特色
本文来自微信公众号：财经E法（ID：CAIJINGELAW），作者：陈兵（南开大学竞争法研究中心主任、法学院教授），题图来自：视觉中国
中国是全球数字经济发展领先的国家之一，特别是海量的用户群体为数字技术应用场景的不断丰富提供了强烈的市场需求刺激，促使中国数字经济总量在2020年数字经济总规模稳居全球第二，增速居全球第一。
当人类社会进入数字经济时代，并高速发展的同时，也引发了由各类新经济、新业态、新技术、新应用所导致的大量新型纠纷，尤其在平台经济领域出现了强制“二选一”、自我优待、数据垄断、算法歧视、算法滥用等一系列问题。
为此，全球范围内掀起了以反垄断法规则为代表的数字经济平台治理运动，诞生了譬如美国的新布兰代斯主义、欧盟的守门人义务平台，以及德国的跨市场影响力平台等特定概念。
中国也因应国内外平台治理趋势，自2020年底以来，通过优化反垄断法律规则体系和持续有力的监管来促进和保障平台经济平稳健康发展，譬如2021年2月7日国务院反垄断委员会发布了《关于平台经济领域的反垄断指南》（下称《平台经济反垄断指南》），这是全球首部专门治理平台经济领域竞争行为的政府规范性文件；同年4月和10月，先后对阿里巴巴和美团强制“二选一”行为作出了反垄断行政处罚。
这些举措都为依法落实党中央、国务院明确要求的强化反垄断与防止资本无序扩张产生了实质效果，也为构建新发展格局，畅通双循环打下坚实基础。
为更好畅通双循环，加快建设规范高效、公平竞争、充分开放的市场体制机制，加快打造市场化法治化国际化营商环境，2022年4月10日，中共中央、国务院发布了《关于加快建设全国统一大市场的意见》，其中进一步提出“培育参与国际竞争合作新优势。
以国内大循环和统一大市场为支撑，有效利用全球要素和市场资源，使国内市场与国际市场更好联通。”“培育一批有全球影响力的数字化平台企业。”聚焦于此，更需注重对中国数字经济平台治理的规范化、专业化、法治化改进与完善，在做好与国际接轨的同时，总结自身经验，提炼中国特色，提升在国际经济治理中的话语权。
一、平台治理的脉络
目前，中国针对平台企业的反垄断政策和法律也在密集而又迅速地制定和完善之中，反垄断法实施保持持续化、常态化及精准化，监管理念、原则、方式及技术不断得以调适并完善。
诚如自2020年11月以来，中央政治局会议、中央经济工作会议、中央财经委第九次会议等一系列重要会议，明确表明强化反垄断和防止资本无序扩张的态度和决心。
2021年8月召开的中央全面深化改革委员会第二十一次会议审议通过了《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》，强调“坚持监管规范和促进发展两手并重、两手都要硬”，以监管规范保障发展和促进发展。2021年12月召开的中央经济工作会议明确提出“要提振市场主体信心，深入推进公平竞争政策实施，加强反垄断和反不正当竞争，以公正监管保障公平竞争”，为落实常态化、规范化反垄断工作指明了方向。
2022年1月19日，国家发改委等九部门联合发布《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》（下称《意见》），针对目前平台经济领域的焦点问题，要求构筑平台经济新优势，推动平台经济高质量发展。2022年3月，国务院总理李克强作政府工作报告时也表示，2022年将“深入推进公平竞争政策实施，反垄断和反不正当竞争，维护公平有序的市场环境。”同时要求“抓紧完善重点领域、新兴领域、涉外领域监管规则，创新监管方法，提升监管精准性和有效性”。
在相关配套法规制定上，如前述2021年2月《平台经济反垄断指南》正式发布，全面详尽地回应了平台经济领域广受关注且备受争议的平台“二选一”“大数据杀熟”、相关市场界定、最惠国待遇条款的违法性认定、新兴创新型企业收购审查等热点问题，对加强平台经济领域反垄断规制，引导平台经济经营者依法合规经营，促进平台经济规范有序创新和健康发展具有重要意义。
同年8月20日，十三届全国人大常委会第三十次会议表决通过《个人信息保护法》，亦对大型平台的信息数据处理提出了专门要求，规定了对其的信息披露、外部审计、平台内主体监管的制度，加强其责任，降低其垄断风险，从治理平台的配套规则方面加强了治理的规范性、周密性、严谨性。
2021年10月23日，第十三届全国人大常委会第三十一次会议发布的《反垄断法（修正草案）》第22条将“具有市场支配地位的经营者利用数据和算法、技术以及平台规则等设置障碍，对其他经营者进行不合理限制”作为构成滥用市场支配地位的情形之一，充分回应了数字经济下反垄断监管的法治需求。
此外，国家市场监督管理总局于2021年10月29日公布了《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》（下称《平台分级分类指南》）以及《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》（下称《平台主体责任指南》），全方位、多维度、分层次地对不同类型平台的经营行为和主体责任予以规范。
可见，从党中央政策定位、定向转入国家政策、法律制定及其落实落地阶段，强化数字经济、平台经济领域反垄断已成为当前中国市场竞争监管的重中之重。
在反垄断监管政策和法律的指引下，中国持续展开数字平台企业反垄断监管。
2020年12月14日，国家市场监督管理总局公布对阿里巴巴投资收购银泰商业股权、阅文集团收购新丽传媒股权、丰巢网络收购中邮智递股权等三起未依法申报违法实施经营者集中案作出顶格行政处罚决定，这是中国反垄断执法机关首次对数字经济领域的经营者集中做出行政处罚。
另据2022年3月17日全国市场监管系统反垄断工作会议，2021年全国查处垄断案件176件，罚没金额235.86亿元；审结经营者集中案件727件，附条件批准4件、禁止1件，反垄断领域取得明显成效，尤其是数字经济平台领域执法实现新突破、新发展。
其中尤其值得关注的是，2021年4月10日，市场监管总局发布对阿里巴巴实施“二选一”垄断行为的行政处罚决定。同年7月10日，市场监管总局发布对腾讯申报的虎牙与斗鱼合并案的经营者集中反垄断审查决定，禁止其进行此项经营者集中，拒绝了腾讯提出的附加限制性条件承诺。该案是互联网平台并购禁止第一案，强化了数字经济平台的反垄断监管。
同年，7月24日，市场监管总局发布对腾讯控股有限公司收购中国音乐集团股权违法实施经营者集中案的行政处罚，责令腾讯及其关联公司采取措施重塑相关市场竞争秩序，依法申报经营者集中，并处以50万元罚款。该案是《反垄断法》实施十三年来，第一起对违法实施经营者集中采取必要措施恢复市场竞争状态的案件，对积极维护公平竞争、推动行业创新发展有重要意义。
除强化反垄断执法，市场监管总局联同其他行业监管部门，多次召开针对数字平台企业的行政指导会，以事前监管的方式对规范数字平台企业竞争行为、依法合规经营提出具体指导和要求。譬如，在近两年的“双11”前夕，市场监管总局会同其他部门，都召开了由各大数字平台企业参加的“规范网络经营活动行政指导座谈会”和“规范线上经济秩序行政指导会”。
各行业主管部门也对行业内落实强化反垄断执法、规范行业内新业态规范健康发展提出相关工作要求。譬如2021年7月30日，交通运输新业态协同监管部际联席会议召开2021年第二次全体会议，指出“要加强反垄断监管和反不正当竞争，依法查处网约车和货运平台垄断、排除和限制竞争”“进一步加强网络与数据安全管理，切实保护消费者个人信息安全”。各地方市场监管部门也陆续组织对执法辖区内的数字平台企业开展行政指导会，督促其依法合规经营。目前正在形成全方位、多层次、立体化的数字经济平台治理体系及实施机制。
二、中国特色体现在哪里？
值得注意的是，中国虽然对数字经济平台治理的态度呈现出与欧美主要经济体趋同的态势，但是监管理念、方式及具体措施上又不尽相同。中国在实践中更加注重政策导向和多元治理，讲求“稳字当头、稳中求进”，在政策的大方向下多层次、多方面、多领域统筹治理，循序渐进，坚持依法有序、科学审慎、精准有效的多元化举措，执法呈现常态化、持续化、科学化、精细化的特征。
具体而言，中国在数字经济平台治理上，无论从立法还是执法都充分贯彻落实了中央关于加强反垄断与反不正当竞争，以公正监管促进公平竞争，推动精细化、有效化监管，为资本设置红绿灯等系统化、整体化及科学化的决策部署。落实到对具体法律规范的解读和监管举措的实施上更要客观科学，聚焦“规范”的目的在于防止资本无序扩张，推动市场公平竞争和数字经济健康发展。
换言之，对数字平台企业要注重规制策略和规制方法的科学性、精准性和有效性，坚持发展和规范两手抓，激发市场主体创新活力，增强数字平台企业内增长的动力与可持续性。同时，需要平衡好阶段性政策目标和长期高质量发展要求的关系，避免对短期规制效益的过度追求，形成发展与规范协同并重的长远可持续发展模式，构建统一公平、竞争有序的数字经济市场。
当前，构建数字经济领域公平竞争、自由有序、规范发展的市场竞争秩序成为“十四五”时期推动数字经济持续高质量发展、打造国际竞争新优势的必然要求。面对数字经济日益激烈的竞争局面和监管博弈，中国应主动适应全球数字经济竞争和监管新趋势，在完善和强化数字竞争监管的法治规则和监管策略基础上，明晰数字经济反垄断监管完善的重点方向，在监管理念、监管主体、监管方式以及监管内容上加强改进。
在监管理念上，贯彻依法科学审慎监管理念，坚持发展与规范并重，在打击垄断行为、遏制不公平竞争风险与数字平台企业创新发展之间寻求法治框架下的动态平衡。其中包括明确反垄断监管部门的责任范围和监管边界，明确监管流程、方式和手段，避免部门间存在职责重叠或交叉不清；尊重数字经济市场发展特性和规律，避免因为严格的反垄断执法或执法不当致使市场失去应有的活力；开展跨领域多元协同监管合作，提升数字监管效能和效益。
在监管主体上，从市场运行为中心出发，在尊重市场运行基本规律之上，建立健全以市场监管总局为主导和中心，协同其他监管主体、及地方监管部门的全方位、多层次、立体化监管体系，提高监管效能。
2018年机构改革设立市场监管总局，将原本分散在三个部门的反垄断执法权合一，一定程度上缓解了职能交叉、监管主体重叠的问题，改善了反垄断监管。同时也要看到，数字经济平台相较于传统实体平台，扩张更为便利、垄断更为隐蔽、竞争机制更为复杂，其多元经营和跨界竞争的情况也更为严重，因此需要各行业主管部门甚至是市场主体都参与到多元监管的行列中。
联动行业主管部门，形成一套完善的监管链条，在金融、工信、网信等监管领域内建立监管联系，坚持共享信息、共定政策、协同合作。畅通市场主体举报渠道，重视舆论监督，完善沟通程序，强化处理结果公开。在市场监管总局的统筹管理下，实现全方位、全领域、全链条、全场景监管主体在线，提高监管效能。
在监管方式上，强化和完善反垄断事前预防机制，实现事前事中事后全链条监管。完成这一目标，不仅需要通过法律规范明确数字平台经营者行为规则和强化结构控制等义务要求，还需要引入科技监管工具，联动监管部门和平台经营者建立实时、数字化、智能化、全周期的监管机制，以回应数字经济领域全周期、全空域、全场景、全链条、全价值的竞争新范式和反垄断监管新要求。
在监管逻辑和程序上，科学审慎推进事前监管，鼓励和支持平台主体积极参与合规治理，精准施策，既做好有效防治，又要充分尊重平台主体的自主经营，可以综合运用行政指导、行政约谈、行政调查等多种方式，联动行业监管部门与市场监管部门，加大科技监管投入，提升事前监管能力。
具体措施包括但不限于科学及时制定发布相关政策文件，加强政企沟通，为各平台主体提供政策讲解与协商，提供科学及时的行为指导，提倡引导为先，鼓励平台主体自我合规与监管部门外部规制相结合，以此提高事前监管效能；在事中事后监管上，需严格依法监管，科学设立正、负清单管理制度，明确并公开监管的启动程序、调查程序、听证程序、结果公布程序，做到公开、公正、公平，强化调查结果原因的释明，做到以公正监管促进公平竞争，对所有主体一视同仁。
在监管内容上，推动数据要素规范有序高效地开放和流通，注重数据采集、使用和管理动态过程中的多元利益平衡，有效遏制和规范数据垄断、封锁和滥用，确保数字经济领域公平自由竞争。同时，规范和引导中国跨境数字平台企业的依法合规经营，激活中国数字平台企业在全球范围内的创新力、创造力和竞争力，抢占数字经济国际竞争制高点。
结合国家市场监管总局于2021年11月印发的《企业境外反垄断合规指引》，应增强中国数字平台企业的境外反垄断合规意识，鼓励其建立和完善境外反垄断合规制度，准确识别和评估其在国际竞争市场上可能面临的反垄断风险，以及与此相关联的数据安全风险、金融风险、知识产权侵权风险。
当然，由于数字平台企业竞争行为存在高度动态性、跨行业领域、跨国（区）域等特征，在全球竞争格局视阈下完善数字经济反垄断监管，还有赖于各国和地区不断加强和深化在双边、多边、区域层面的反垄断执法合作，推进数字技术、标准、规则、策略等内容的对接和协调。
同时，在维护各国在数字领域的主权、安全、发展利益的基础上，推动建立反映各国利益和诉求的切实可行的数字经济国际竞争治理规则，以此构筑共建、共治、共享的全球数字经济竞争法治新图景。这些仍有待于在接下来的研究和实践中进一步展开思考和探索。
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